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央地财政事权协调的结果
“土地财政”,一词没有科学定义,也不知谁正式提出,但浅显易懂,是一个观察中国宏观经济走向的重要视角。
与美国类似,中国走上土地财政之路也不是顶层设计而来的,而是从财政困境中摸索出来的,准确而言是中央与地方财政事权不断协调、探索之结果。
其实,根据1954年中国宪法规定,“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”,农村土地是私有的。但是,之后的这张纸被社会主义改造的滚滚洪流给碾压。到1956年,全国农村私有土地基本消失,取而代之的是土地集体所有制。
真正确立土地国有化政策的是1982年的宪法。这部宪法规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有”。
1982年宪法为政府实施土地财政提供了法律支持。
土地财政的冲动,最早发端于1994年分税制改革之后,地方政府对于财政收入的“穷则思变”。本质上,是中央与地方财政事权妥协之结果。
与美国当年一样,都是因为“缺钱”,才想到“国有土地”融资这条路。不同的是,美国是联邦政府卖地,而中国是中央收回了主要税权,地方政府想办法一次性收取70年土地出让租金;前者产权发生而来变化,后者产权没有发生变化。
从历史来看,分税制改革之后,中央财政充裕,支撑其在九十年代末经济艰难时期,推行大规模改革以及基础设施建设。不过,不少地方政府不断地正在探索财政开源之路。
1998年房地产市场化改革开启破冰之路。
加入WTO之后,中国经济腾飞、城市化大迈步,相应带来的投资热度与市场需求上升,再加央行外汇占款快速增加推动的货币宽松,以及国有商业银行的壮大,共同为这个行业创造天时、地利与人和的条件。
2003年,《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》出台,标志着中国房地产正式启动野马脱缰模式,地方政府开足马力实施土地财政。不过在2008年之前,房地产的快速扩张,土地财政的蒸蒸日上,还只能算是乘经济之热潮,受民心之簇拥。
但是在2008年之后,中国房地产从1990年代末的“财政破局”、2003年之后的“随波逐流”,逐渐肩负起拉动经济增长和地方政府土地财政的历史性使命。
在宽货币、宽信贷的支持下,房地产的发展轨迹也从市场化之路,演变为土地金融化之路。这一过程与美国1930年代的房地产泡沫之路相似:
地方政府依赖于土地融资,商业银行依赖于地产信贷,城投公司及国有房企依赖于土地及信贷资本,金融公司依赖于地产抵押之上的批发性资本,私人资本依赖于直接的楼市套利,社会公众依赖于以此带来的安全感与幸福感,另一个世界则是交流与不安。
2015年,一线城市房价翻倍,三四线城市紧随其后。在棚改货币化的驱动下,拉动经济增长、土地融资的历史使命进入巅峰执行状态。
2019年,随着棚改货币化收官倒计时,货币政策转向稳杠杆和结构性加杠杆,资产泡沫风险增加,金融监管强化以及国际环境紧缩,中国房地产的战略定位发生了根本性变化。
在国家层面,房地产已经退出了拉动经济增长的生力军行列;推动房地产税的出台,完善国家税制,促进土地财政逐渐转向长期收益的房地产税转变。
但在地方层面,土地财政正在上演最后的疯狂。
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